Praktisk forvaltningsret og compliance i sager om alkoholbevillinger og nattilladelse

Af advokaterne Anders Valentiner-Branth, Rasmus Blaabjerg og Lau Franzmann Berthelsen

1. Indledning

De seneste år har budt på en række omtalte sager, som har haft fokus på, om forvaltningen har ageret korrekt og forsvarligt. Minksagen, instrukssagen og Tibet-sagen er få blandt flere eksempler fra det statslige område, som også findes på både det regionale og det kommunale område. 

En del af forklaringen på, at der begås fejl, og at sagerne opstår, skal findes i det store og stadigt voksende omfang af den regulering, som den moderne embedsperson forventes at kunne navigere i og være fortrolig med. Risikoen for fejl bliver kun større, når stigningen i regelomfang og kompleksitet kombineres med et øget fokus på at kommunikere på en let forståelig måde for borgeren – og allerhelst digitalt i et ”one size fits all”-format. Et øget pres fra det politiske niveau på at levere løsninger på svære problemstillinger inden for korte frister har også været peget på som en kilde til fejl. 

Fejl kan ikke undgås, men når de opstår, er det naturligvis vigtigt, at de opdages, og at der i den pågældende forvaltning reflekteres over, hvordan det sikres fremadrettet, at de ikke gentager sig. 

Det, at der stilles spørgsmålstegn ved forvaltningens virksomhed, og at det overvejes, hvordan man som forvaltning bedre kan sikre efterlevelse af de regler, som er vedtaget, er ikke nyt eller overraskende. Men fokus har ændret sig og er blevet intensiveret. Metoderne til at sikre compliance videreudvikles og forbedres løbende med inspiration fra andre retsområder og den private sektor.

Der er ikke nogen fast drejebog for at sikre compliance i den offentlige forvaltning. Det er imidlertid velkendt, at ét af de forhold, som er en forudsætning for, at opgaven med at sikre compliance kan lykkes, er, at den pågældende myndighed har klare retningslinjer og procedurer for det arbejde, som leveres, og at de retningslinjer og procedurer også følges. Nøgleord er kommunikation, uddannelse og ledelsesmæssig forankring.

Risikoen for fejl er særligt stor på retsområder, hvor der træffes et stort antal ensartede afgørelser. En fejl i én sag bliver hurtigt til mange, hvis fejlen gentages. Det kan føre til spørgsmål om ugyldighed, genoptagelse af andre sager og eventuelt tilbagebetaling. Det kan også føre til det, som er endnu værre, nemlig at borgere og politikere mister tillid til forvaltningen.

Et anerkendt værktøj, som kan medvirke til at sikre compliance på områder med ”masseforvaltning” er, at de sagsbehandlere, som skal administrere det pågældende område, har adgang til klar og præcis skriftlig vejledning om sagernes behandling, herunder har konkret vejledning om, hvilke retlige rammer og forvaltningsretlige principper der skal iagttages. En sådan vejledning kan være et vigtigt bidrag til at sikre, at forvaltningen mestrer de praktiske forvaltningsretlige problemstillinger og dermed også, at der træffes lovlige og rigtige afgørelser. ¹

Sager om alkoholbevillinger og nattilladelser efter restaurationsloven er et sådant masseforvaltningsområde. Hvert år modtager bevillingsnævnene i de enkelte kommuner et stort antal ansøgninger om f.eks. tilladelse til at etablere, overtage eller udvide en restaurant, en bar eller en natklub, hvor der serveres alkohol. Ofte indeholder ansøgningerne også et ønske om at kunne holde åbent i nattetimerne.

Vi har i samarbejde med Københavns Kommune udarbejdet en vejledning til brug for sager om meddelelse af alkoholbevillinger og nattilladelser. Vejledningen, som er offentliggjort i 2023², har bl.a. til formål at give svar på de mest almindeligt forekommende problemstillinger på området. Vejledningen skal samtidig medvirke til at sikre, at de forvaltningsretlige grundsætninger overholdes, og at der træffes lovlige og rigtige afgørelser. 

I det følgende fremhæves hovedpointer fra vejledningen som et eksempel på, hvordan der kan arbejdes med praktisk forvaltningsret og compliance i den offentlige forvaltning – både generelt og konkret i sager om meddelelse af alkoholbevillinger og nattilladelser på restaurationslovens område. Gennemgangen har herudover til formål at illustrere, hvilken betydning de forvaltningsretlige rammer har på et område, som er mindre velbeskrevet end tilfældet er inden for mange andre forvaltningsretlige discipliner. 

¹ Vi har tidligere bistået forskellige myndigheder med udarbejdelsen af såkaldte administrationsgrundlag med udførlig vejledning til myndighedens sagsbehandlere, herunder på parkeringsområdet og i sager om erstatning uden for kontrakt særligt på vejområdet.

² ”Vejledning om alkoholbevillinger og nattilladelser” fra januar 2023. Den fulde vejledning er tilgængelig på Københavns Kommunes hjemmeside www.kk.dk på Bevillingsnævnets side under fanen ”Sådan søger du alkoholbevilling”. 

2. Et krydsfelt mellem politik og jura 

Bevillingsområdet adskiller sig fra mange andre forvaltningsområder ved, at bevillingsmyndighederne inden for restaurationslovens rammer kan lægge vægt på lokale og bredere planmæssige hensyn i sine afgørelser. 

I den forbindelse er det et afgørende element i restaurationsloven³, at bevillingsområdet er et kommunalt anliggende. Bag ved dette ligger den vurdering, at et kollektivt og alsidigt organ i den enkelte kommune har de bedste forudsætninger for at nå frem til den samfundsmæssigt bedste afgørelse i hvert enkelt tilfælde. Vigtigheden af denne kommunale styringsmulighed, som bevillingsmyndighederne er tillagt efter loven, er gennem årene blevet betonet i forbindelse med flere lovændringer⁴. 

Restaurationsloven giver dermed vide rammer for, at de involverede myndigheder både mere overordnet og gennem behandlingen af de enkelte sager kan fastlægge, hvilket restaurations- og natteliv der skal være i kommunen og i forskellige områder i kommunen.

Opgaven med overordnet at styre restaurations- og nattelivet inden for forskellige områder i kommunen vil i praksis navnlig kunne ske ved kommunalbestyrelsens vedtagelse af en række generelle retningslinjer i kommunens restaurationsplan⁵, der herefter kan blive udmøntet gennem bevillingsmyndighedernes administrative praksis og stillingtagen i de enkelte sager. 

Der er en række betingelser, som skal være opfyldt, hvis der skal gives en alkoholbevilling og eventuelt også en nattilladelse.

I første række er der en række personlige, økonomiske og forretningsmæssige betingelser. Der stilles f.eks. krav til ansøgers alder og uddannelse. Der er også krav i forhold til størrelsen af den gæld, man som ansøger må have til det offentlige. Kravene er forskellige afhængigt af, om ansøger er en person eller et selskab.

Det er imidlertid sjældent de personlige, økonomiske og forretningsmæssige betingelser, som giver anledning til hovedbrud. Typisk kan det konstateres, om disse betingelser er opfyldt. For så vidt angår de få områder, som kræver en individuel vurdering, er retningslinjerne ofte velbeskrevet. Vurderingen er derfor også nemmere at foretage.

Det afgørende spørgsmål bliver derimod ofte i anden række, om betingelserne i restaurationslovens § 12 (med hensyn til alkoholbevillingen) og § 28, stk. 4, (med hensyn til nattilladelsen) er opfyldt. 

Om betingelserne i disse bestemmelser er opfyldt, beror på en bred skønsmæssig vurdering. Ifølge restaurationslovens § 12, 1. punktum, skal der ved afgørelsen af, om en ansøgt alkoholbevilling skal gives, lægges vægt på samfundsmæssige, ædruelighedsmæssige, ordensmæssige og dermed sammenhængende hensyn. Bestemmelsens nr. 1-7 indeholder herudover en række uddybende støttehensyn, som kan inddrages i forbindelse med vurderingen af den enkelte ansøgning. Opregningen af lovlige hensyn er ikke udtømmende.

De hensyn, der kan begrunde, at der meddeles en nattilladelse, er til dels de samme. Af lovens § 28, stk. 4, fremgår det således, at bevillingsmyndigheden med politiets samtykke kan give en nattilladelse, hvis det ud fra miljø- og samfundsmæssige samt ordens- og ædruelighedsmæssige hensyn sammenholdt med virksomhedens karakter og driftsform skønnes forsvarligt.

De her nævnte hensyn er ikke nemme at administrere fra et forvaltningsperspektiv, og de ”smager” på visse punkter af politik. Det er da også forudsat i restaurationsloven, at der sidder politikere i de enkelte bevillingsnævn⁶ og som nævnt ovenfor, at retningslinjerne for ønskerne til udviklingen af restaurations- og nattelivet fastsættes politisk i en restaurationsplan.

Samtidig er det lige så klart, at de forvaltningsretlige regler og grundsætninger skal overholdes, når der træffes afgørelser i sager om meddelelse af alkoholbevillinger og nattilladelser. Spillerummet til at træffe afgørelser er derfor ikke så stort, som reglerne måske kan give indtryk af ved første øjekast.

I praksis er de vurderinger, som skal foretages, en svær balanceøvelse, som stiller betydelige krav til den sekretariatsbistand, der stilles til rådighed for de enkelte bevillingsnævn, som besidder afgørelseskompetencen. Øvelsen med ”at ramme rigtigt” i de enkelte sager bliver ikke nemmere af, at de regler og den praksis, som skal følges efter restaurationsloven i sager om meddelelse af alkoholbevillinger og nattilladelser, er mindre velbeskrevet end på andre retsområder. Vejledningen fra ressortmyndighederne er begrænset. Den administrative praksis og retspraksis er sparsom og i vidt omfang utrykt. Den seneste lovkommentar er fra 2006⁷.

³ Lovbekendtgørelse nr. 692 af 5. juli 2019 om restaurationsvirksomhed og alkoholbevilling m.v.

⁴ Se som eksempler Folketingstidende 1969-70, tillæg A, spalte 1256, de specielle bemærkninger til § 1, Folketingstidende 1977-78, tillæg A, spalte 1257, de specielle bemærkninger til § 11, og Betænkning 1206/1990, afsnit 3.17.3.

⁵ Forudsætningen om, at der udarbejdes en restaurationsplan med politisk fastsatte retningslinjer for udviklingen af restaurations- og nattelivet, fremgår bl.a. af restaurationslovens § 12, nr. 5, der omtaler muligheden for at lægge vægt på ”byplanmæssige betragtninger”. Forarbejderne til restaurationsloven omtaler til sammenligning restaurationsplanen som en ”miljøplan [der] bør have karakter af en principiel retningslinje” for udviklingen af restaurations- og nattelivet, jf. Folketingstidende 1976-77, tillæg A, spal-te 2377.

⁶ Restaurationslovens § 10, stk. 3.

⁷ Restaurationsloven i praksis – den kommenterede restaurationslov, 1. udgave (2006).

3. Forvaltningsretlige rammer

3.1. Retskrav og kredsen af saglige kriterier

Det forhold, at bevillingsmyndighederne efter restaurationslovens § 12 og § 28, sk. 4, er tillagt et bredt skøn, bevirker samtidig, at den, der ansøger om at få en alkoholbevilling eller en nattilladelse, ikke har et retskrav på at få en sådan bevilling eller tilladelse. Dette er bl.a. klart fastslået i to utrykte domme afsagt af Østre Landsret i 2016 og 2019. 
 
Den første sag, hvor landsretten afsagde dom den 12. september 2016 (sag B-2039-15), angik et selskab, der i december 2012 havde ansøgt om alkoholbevilling og 05-tilladelse til en bar i Middelalderbyen i København. Efter et længere klagesagsforløb, hvor selskabet var blevet meddelt flere afslag, opnåede selskabet i december 2013 den ønskede bevilling. Selskabet krævede herefter erstatning for tabet forbundet med de oprindeligt meddelte afslag. Landsretten afviste ligesom byretten erstatningskravet og anførte bl.a. i sin begrundelse, at restaurationslovens § 12 om alkoholbevilling og § 28, stk. 4, om nattilladelse tillægger bevillingsmyndighederne et bredt skøn, og at den, der søger om alkoholbevilling eller nattilladelse, ikke har et retskrav på at blive meddelt en bevilling eller en tilladelse. 

Landsrettens dom af 25. juni 2019 (sag B-824-18) i en parallel sag om afslag på forhåndstilsagn til alkoholbevilling og 05-tilladelse til et andet selskab fastslår det samme⁸. 

Det, at ansøger ikke har et egentligt retskrav på at få meddelt en alkoholbevilling eller nattilladelse, er ikke ensbetydende med, at myndighederne står frit med hensyn til, hvilke hensyn der kan inddrages.

Både ved fastsættelse af de mere generelle retningslinjer f.eks. i kommunens restaurationsplan og ved behandlingen af de enkelte sager indebærer det almindelige forvaltningsretlige princip om saglig forvaltning således, at de hensyn, der kan tillægges vægt, skal kunne anses for saglige i den pågældende sammenhæng.

Denne fastlæggelse af kredsen af saglige hensyn skal ske ud fra, hvad der er bestemt i restaurationsloven, og hvad der herudover følger af almindelige forvaltningsretlige principper om adgangen til at inddrage forskellige hensyn ved skønsmæssige afgørelser.

Som et eksempel kan nævnes, at samfundsmæssige og byplanmæssige hensyn kan inddrages for at styre udviklingen af restaurations- og nattelivet i kommunen, herunder for f.eks. at begrænse antallet af bevillinger og nattilladelser i visse områder.

Hvad en varetagelse af disse generelle samfundsmæssige og byplanmæssige hensyn bør føre til, kan i hvert fald på et overordnet niveau være fastlagt i kommunens restaurationsplan. I restaurationsplanen kan der således være fastsat en række generelle retningslinjer for, hvad der i forskellige områder i kommunen skal gælde i forhold til omfanget og udbredelsen af restaurationer inden for de enkelte koncepter (spiserestaurant, bar mv.). 

Hvis det følger af restaurationsplanen, at der ud fra generelle samfundsmæssige og byplanmæssige hensyn – eventuelt kombineret med generelle ordensmæssige hensyn – skal bremses op for at tildele nye alkoholbevillinger, nye nattilladelser eller i hvert fald nye, sene nattilladelser i et bestemt område, kan dette begrunde, at der som udgangspunkt ikke bliver givet sådanne bevillinger eller tilladelser i det pågældende område.

I et sådant tilfælde kan det altså på baggrund af en konkret vurdering besluttes fremadrettet at indføre en relativt håndfast praksis, hvorefter der som udgangspunkt bl.a. ikke bliver givet nye alkoholbevillinger eller nattilladelser i visse områder. I så fald bør en sådan praksis varsles over for potentielle ansøgere f.eks. ved at indføje en omtale af den nye praksis i restaurationsplanen. Desuden vil en sådan administrativ praksis på dette område kun være udtryk for et udgangspunkt, og det skal altid vurderes, om der i den enkelte sag er konkrete omstændigheder, der indebærer, at dette udgangspunkt bør fraviges.

Det er desuden vigtigt at være opmærksom på, at et fastlagt ønske i restaurationsplanen om ud fra samfundsmæssige og byplanmæssige hensyn at styre antallet og udbredelsen af restaurationer vil udgøre en saglig grund til at forskelsbehandle senere ansøgere i forhold til tidligere ansøgere, som har fået en bevilling eller en (sen) nattilladelse.

Herudover gælder det, at selv om restaurationsplanen ikke måtte forholde sig udtømmende til betydningen af samfundsmæssige og byplanmæssige hensyn inden for alle områder i kommunen, vil det i den samlede skønsmæssige vurdering af den enkelte sag altid være muligt at inddrage disse hensyn. Det kan f.eks. være hensyn, der taler imod, at der bliver givet en bevilling eller nattilladelse, hvis den pågældende lokalitet og dens omgivelser i øvrigt udelukkende eller hovedsageligt består af beboelse.

Som et andet eksempel kan nævnes, at hensynet til ansøgerens mulighed for at udøve næring altid vil skulle indgå i den samlede afvejning over for de hensyn, der kan tale for at afslå en bevilling eller en nattilladelse eller for at opstille vilkår om f.eks. begrænset åbningstid.

Der er derfor ikke fri adgang til at begrænse muligheden for at drive næring. Dette kan også udtrykkes på den måde, at de hensyn, der i givet fald begrunder begrænsninger i muligheden for at drive næring, i alle tilfælde skal have en vis vægt for, at dette ved en afvejning over for hensynet til vedkommendes mulighed for at udøve næring skal kunne medføre begrænsninger.

⁸ Se også U 2005.320 H, hvor Højesteret afviste, at en kommune, hvis afslag på en ansøgning om alkoholbevilling blev tilsidesat som værende ugyldigt, var erstatningsansvarlig overfor den ansøger, der fik afslaget. 

3.2. Brugen af koncepter

I vurderingen af om der skal meddeles alkoholbevilling og nattilladelse, og i givet fald på hvilke vilkår, indgår foruden restaurationens beliggenhed også restaurationens karakter/koncept, det vil sige, hvilken kategori af restauration der er søgt om alkoholbevilling eller nattilladelse til. Dette er blandt andet kommet til udtryk i restaurationslovens § 12, nr. 4, hvor det fremgår, at ét af elementerne i vurderingen af, om der skal meddeles alkoholbevilling, er restaurationens ”størrelse, indretning og karakter i øvrigt”.

Restaurationer belaster afhængigt af deres beliggenhed, størrelse og karakter deres nærmiljø forskelligt. Kommunerne anvender i forbindelse med tildeling af alkoholbevillinger ofte en række koncepter som f.eks. konceptet spiserestaurant, konceptet bar, café, bodega, værtshus og konceptet diskotek, dansested, natklub. Af den enkelte alkoholbevilling vil det typisk fremgå, hvilket koncept bevillingen er meddelt til, og at restaurationen ikke må ændre koncept eller ejerforhold uden godkendelse.

Ved vurderingen af, om der i den enkelte sag bør meddeles alkoholbevilling, og hvilke vilkår der eventuelt bør opstilles i en bevilling, består betydningen af koncepterne i, at de er udtryk for en sondring mellem forskellige typer af restaurationer, og sådan at denne sondring netop bygger på overvejelser i forhold til de hensyn, der kan lægges vægt på, når der skal tages stilling til, om der bør meddeles en bevilling.

Som et eksempel på et ønske om at styre udviklingen af restaurations- og nattelivet i forskellige områder inden for kommunen kan der ud fra bl.a. byplanmæssige og ordensmæssige hensyn være forskel på, hvilken linje man ønsker i forhold til forskellige typer af restaurationer. F.eks. vil det være sagligt ud fra generelle byplanmæssige hensyn at have en linje, hvor man i et område gerne vil have en række spiserestauranter, men ingen eller kun i mindre grad, barer, diskoteker, natklubber mv. Også ordensmæssige hensyn kan begrunde en praksis, hvor man er mere restriktiv, hvis der er tale om en bar, diskotek, natklub mv., hvor der generelt kan forventes at være større udfordringer med uro og støj, end hvis der er tale om en spiserestaurant. 

I forbindelse med behandlingen af en ansøgning om meddelelse af alkoholbevilling og nattilladelse har det ansøgte koncept således betydning. Kategorierne af koncepter er vejledende. Der vil desuden i forbindelse med en ansøgning kunne være overlap mellem kategorierne. Jo mere belastende et koncept der er tale om, jo større hensyn vil der typisk også skulle tages til restaurationens omgivelser.

3.3. Skøn og sagens faktum

I forhold til den skønsmæssige afvejning af forskellige relevante hensyn, der skal foretages, er det vigtigt at være opmærksom på, at det skøn, der bliver foretaget, vedrører afvejningen af hensyn og ikke det bagvedliggende faktum i sagen.

Inden man kommer så langt, at der kan foretages den skønsmæssige afvejning af forskellige hensyn, skal sagens faktum derfor være på plads. Ved fastlæggelsen af, hvad der i den forbindelse kan lægges til grund, gælder der en almindelig pligt for myndigheden til at sikre, at sagen er oplyst på en tilstrækkelig, forsvarlig og egnet måde.

Hvis der skal blive tale om at lægge vægt på konkrete ordensmæssige eller miljømæssige hensyn i den skønsmæssige afvejning, forudsætter det, at sagen forinden – f.eks. via en udtalelse fra politiet eller i anledning af naboklager – er oplyst sådan, at det med den fornødne sikkerhed kan lægges til grund, at der er væsentlige konkrete problemer eller ulemper af den pågældende karakter. I denne sammenhæng gælder altså, at bevillingsmyndighederne ikke blot ud fra et skøn kan nå frem til, at der foreligger væsentlige problemer eller ulemper. Det kræver, at der foreligger det fornødne og dokumenterbare faktiske grundlag.

Når relevante generelle hensyn – såsom generelle byplanmæssige og ordensmæssige hensyn – bliver inddraget, sker dette ikke nødvendigvis eller måske kun delvist med baggrund i nærmere fastlagte faktiske omstændigheder. I stedet bliver sådanne generelle hensyn ofte inddraget på baggrund af mere overordnede ønsker og holdninger til, hvordan restaurations- og nattelivet skal være reguleret i forskellige områder i kommunen.

Imidlertid betyder det ikke, at bevillingsmyndighederne uden videre kan give f.eks. et afslag på en bevilling eller nattilladelse under henvisning til generelle byplanmæssige eller ordensmæssige hensyn. Også varetagelsen af sådanne generelle hensyn kræver, at der er skabt et grundlag for det, og afsættet kan f.eks. være, at kommunalbestyrelsen ud fra overvejelser i forhold til samfundsmæssige og byplanmæssige hensyn har vedtaget nogle generelle retningslinjer i restaurationsplanen, eller at der foreligger en udtalelse fra politiet, hvori det på dokumenteret grundlag bliver vurderet, at der ud fra generelle hensyn af ordensmæssig karakter er behov for mere ro og orden i et område.

I øvrigt gælder det, at en ansøger har krav på at få en sag om alkoholbevilling eller nattilladelse genoptaget, hvis der i forbindelse med en anmodning herom fremkommer nye faktiske oplysninger af så væsentlig betydning for sagen, at der er en vis sandsynlighed for, at sagen ville have fået et andet udfald, hvis oplysningerne havde foreligget i forbindelse med myndighedernes oprindelige stillingtagen til sagen.

Et eksempel herpå kan være nye oplysninger om afvikling af gæld til det offentlige. En restauratør har f.eks. fået afslag på alkoholbevilling med henvisning til en stor skattegæld, som stammer fra restaurationsdrift, og som ikke er under fornuftig afvikling. Et år senere anmoder ansøgeren om genoptagelse med henvisning til, at der nu er indgået en afdragsordning med skattemyndighederne, som bliver overholdt. Bevillingsmyndighederne vil her skulle vurdere, om de nye oplysninger er af en sådan karakter, at der er en vis sandsynlighed for, at der ville være blevet givet en alkoholbevilling, hvis disse oplysninger havde foreligget på tidspunktet for den første ansøgning.    

3.4. Den almindelige lighedsgrundsætning

En retlig begrænsning med hensyn til, hvilket udfald den enkelte sag kan få, følger af den almindelige forvaltningsretlige lighedsgrundsætning, der indebærer, at ”det lige skal behandles lige”, og at der dermed skal være saglige grunde til i givet fald at behandle to sager forskelligt.

Der vil således være tilfælde, hvor der ikke er det fornødne saglige belæg for at gøre forskel mellem to restaurationer, og hvor en forskelsbehandling derfor ville stride mod lighedsgrundsætningen.

Et eksempel på, at der ikke er nogen saglig grund til forskelsbehandling, er, at der er indgivet ansøgninger om alkoholbevilling i forhold til to nyetablerede spiserestauranter i samme område, og der kan ikke peges på saglige grunde til at forskelsbehandle. Som følge heraf ville det være i strid med lighedsgrundsætningen at give alkoholbevilling i den ene sag og meddele afslag i den anden sag. 

I en del tilfælde vil det give sig selv, at der er sådanne forskelle mellem sager, at de bør få et indbyrdes forskelligt udfald. Der vil således ofte være relevante forskelle i forhold til f.eks. restaurationens karakter, beliggenhed, størrelse og indretning. Det kan også være oplysninger om politiforretninger eller oplysninger om positive og betryggende initiativer, der hver for sig eller tilsammen indebærer, at det forhold, at der bliver givet en alkoholbevilling eller en nattilladelse til én restauration, ikke nødvendigvis udløser en ret for andre, aktuelle eller senere ansøgere til også at opnå en alkoholbevilling eller en nattilladelse. 

Imidlertid vil der også være tilfælde, hvor spørgsmålet om betydningen af den almindelige forvaltningsretlige lighedsgrundsætning kan give anledning til nærmere overvejelser. Udfordringen vil i disse tilfælde normalt ikke være, hvilke faktiske forhold det kan være relevant at inddrage, og hvilke hensyn der efter deres karakter kan anses for saglige i de enkelte sager. I stedet vil problemstillingen typisk være, om en sammenligning mellem de pågældende sager herefter samlet set kan begrunde en mulig forskelsbehandling.  

Samlet set vil lighedsgrundsætningens betydning kun i mere sjældne tilfælde i sig selv indebære begrænsninger i det skøn, som Bevillingsnævnet skal udøve. Det skyldes bl.a., at bevillingsmyndighedernes skøn efter restaurationslovens § 12 og § 28, stk. 4, er bredt, og at loven lægger op til en individualiseret og konkret vurdering fra sag til sag, hvori en række hensyn indgår, herunder hensynet til en hensigtsmæssig byplanmæssig udvikling.

Der vil således ofte være relevante forskelle mellem ansøgere i forhold til restaurationens karakter (koncept), beliggenhed, størrelse og indretning mv., som indebærer, at lighedsgrundsætningen ikke har betydning for sagens afgørelse. Relevante forskelle i den enkelte sag kan også følge af retningslinjer i restaurationsplanen f.eks. om, at man i kommunen generelt set eller i bestemte områder har et ønske om et varieret restaurations- og natteliv. 

I forbindelse med vurderingen af ansøgninger om alkoholbevilling og nattilladelse er det også centralt, at vurderingen – til forskel fra andre forvaltningsområder, hvor myndigheder skal tage stilling til ansøgninger om tilladelser, dispensationer mv. – ikke er ”statisk”, og at det som nævnt ovenfor er forudsat, at der skal være en kommunal styringsmulighed.

Restaurations- og nattelivet udvikler sig løbende, hvilket Bevillingsnævnet er berettiget og forpligtet til at tage hensyn til i sine afgørelser. Når først der f.eks. er meddelt en nattilladelse i en smal gade med beboelse, er udgangspunktet for vurderingen af en ny ansøgning om nattilladelse en anden, end hvis vurderingen skulle foretages, inden denne første nattilladelse blev meddelt. Dette skal ses i sammenhæng med, at den miljømæssige påvirkning fra to eller flere restaurationer med nattilladelse i samme område er større end påvirkningen fra én restauration med nattilladelse.

Det skal understreges, at det forhold, at lighedsgrundsætningen som anført har et mere begrænset anvendelsesområde i sager om meddelelse af alkoholbevilling og nattilladelse, ikke er ensbetydende med, at Bevillingsnævnets skøn er frit. Der er tale om et retligt bundet skøn, som skal udøves inden for rammerne af de lovlige hensyn, som fremgår af restaurationslovens § 12 og § 28, stk. 4, og i overensstemmelse med de almindelige forvaltningsretlige grundsætninger, herunder grundsætningerne om proportionalitet, forbuddet mod at sætte skønnet under regel, kravet om saglighed samt lighedsgrundsætningen.

3.5. Proportionalitetsprincippet

Det forvaltningsretlige proportionalitetsprincip indebærer, at bevillingsmyndighederne ikke må vælge en retsfølge (træffe en bestemt afgørelse eller fastsætte et vilkår), hvis det ikke er nødvendigt for at opnå formålet. Må det antages, at formålet kan opnås med flere forskellige virkemidler, skal bevillingsmyndighederne vælge det mindst indgribende virkemiddel. Der gælder med andre ord både et krav om nødvendighed og et krav om forholdsmæssighed. 

Når det gælder konkrete hensyn og deres vægt i forhold til en proportionalitetsvurdering, vil vægten af disse hensyn i høj grad afhænge netop af de konkrete forhold – altså det konkrete omfang af ordensproblemer, støj mv. Enkelte politiforretninger eller sporadiske naboklager vil derfor som udgangspunkt ikke i sig selv være tilstrækkeligt til f.eks. at nægte at forny en bevilling eller at tilbagekalde en nattilladelse.

Også vægten af generelle hensyn af ordensmæssig karakter kan afhænge af de nærmere forhold. F.eks. betyder det, at jo stærkere en begrundelse, der er i en udtalelse fra politiet om behovet for generelt at opnå mere ro og orden i et område, desto større adgang vil der være til at følge en restriktiv linje i de enkelte sager.

Når det drejer sig om generelle byplanmæssige hensyn, vil det være berettiget som udgangspunkt at tillægge disse hensyn en sådan vægt, at dette i sig selv kan begrunde afslag på en bevilling eller nattilladelse, hvis det sker for at udmønte generelle retningslinjer i kommunens restaurationsplan. Er der i restaurationsplanen fastsat retningslinjer, hvorefter der som udgangspunkt f.eks. ikke kan gives alkoholbevillinger i et område, vil dette derfor ofte være tilstrækkeligt grundlag for et afslag. Dog skal der i alle tilfælde foretages en konkret vurdering, sådan at det herigennem bl.a. bliver påset, om der i den enkelte sag indgår særlige omstændigheder, der kan gøre, at et afslag er så indgribende, at det ville være i strid med proportionalitetsprincippet.

Proportionalitetsprincippet indebærer også, at det skal påses, om de pågældende hensyn – hvad enten de er af generel eller konkret karakter – i tilstrækkelig grad vil kunne varetages på en egnet måde, der er mindre indgribende over for vedkommende. Dette kan f.eks. være tilfældet, hvis der kan anvendes vilkår som alternativ til afslag.

Foreligger der ikke andre hensyn, der taler imod at imødekomme en ansøgning, kan det ikke anses for proportionalt at afslå en alkoholbevilling eller nattilladelse, hvis de betænkeligheder, der knytter sig til en imødekommelse af ansøgningen, kan afbødes på en tilstrækkelig og egnet måde ved at fastsætte vilkår om støjforebyggende foranstaltninger.

Efter restaurationslovens § 15 b har bevillingsmyndighederne mulighed for at meddele påbud om, at en restauration skal anvende dørmænd, dog kun hvis det vurderes at være nødvendigt af hensyn til forsvarlig drift af virksomheden. Det kan f.eks. være tilfældet, hvis virksomheden har skiftet karakter og får et yngre publikum og bliver besøgt på sene tidspunkter. Det kan også være på grund af en særlig risiko for vold, som har vist sig ved tidligere episoder. Kravet må dog stilles på baggrund af en konkret vurdering, hvor der skal tages hensyn til, at kravet om dørmænd kan medføre store udgifter for virksomheden.

Hvad der skal til for, at der er tilstrækkeligt grundlag til at meddele et afslag på en alkoholbevilling eller en nattilladelse – i stedet for f.eks. at knytte vilkår til bevillingen eller tilladelsen – kan som anført ikke formuleres abstrakt. Det er imidlertid vigtigt at være opmærksom på, at selve det, at ét eller flere saglige hensyn taler for et afslag, ikke i sig selv er nok. Disse hensyn skal have en vis vægt for, at de ved en afvejning over for hensynet til ansøgerens/bevillingshaverens mulighed for at udøve næring skal kunne begrunde et afslag. Proportionalitetsprincippet indebærer dermed en begrænsning af den skønsmæssige vurdering, sådan at afslag eller bebyrdende vilkår kræver, at der foreligger tilstrækkeligt vægtige grunde, der taler for det.

3.6. Administrativ praksis 

Det er ved behandlingen af den enkelte sag vigtigt at være opmærksom på, om der gælder en administrativ praksis, der kan være relevant for sagens udfald. Ellers er der risiko for, at der bliver truffet en forkert og måske ugyldig afgørelse, ligesom det selvfølgelig i sig selv er vigtigt, at en administrativ praksis bliver fulgt, da den ofte vil være udtryk for nærmere overvejelser og et bevidst valg om, hvilken generel linje der bør følges i den pågældende sammenhæng.

Dette rejser et generelt spørgsmål om, hvad der anses for at udgøre en administrativ praksis? Administrativ praksis kan være dannet gennem en række af enkeltafgørelser, hvoraf der kan udledes noget generelt. I disse tilfælde er den administrative praksis altså bagudrettet i den forstand, at den er udtryk for en generel retningslinje, der er blevet skabt og fulgt ved behandlingen af hidtidige sager.

Imidlertid kan en administrativ praksis også være fremadrettet, sådan at den er udtryk for, at det er besluttet at indføre en praksis – herunder måske ændre en hidtil eksisterende praksis – sådan at den nye praksis vil gælde ved behandlingen af fremtidige sager.

I visse sammenhænge kan en administrativ praksis vedrøre, hvordan man har valgt i praksis at fortolke f.eks. et bestemt udtryk i loven, eller hvad der skal gælde for processer i forbindelse med selve sagsbehandlingen.

Oftest angår betydningen af administrativ praksis imidlertid tilfælde, hvor der er opstillet generelle retningslinjer for de skønsmæssige vurderinger, der skal foretages inden for lovgivningens rammer. Det er især denne betydning af administrativ praksis, der er fokus på her. En administrativ praksis, der på den måde normerer bevillingsmyndighedernes skønsmæssige vurdering, kan til illustration eksempelvis gå ud på:

• at der ud fra bl.a. byplanmæssige hensyn som udgangspunkt ikke bliver givet alkoholbevillinger til nyetablering af restaurationer i bestemte områder, 
• at der ud fra generelle ordensmæssige hensyn som udgangspunkt ikke bliver givet sene nattilladelser til kl. 05 i området,
• at der ud fra ordensmæssige og dermed sammenhængende hensyn, der bl.a. skal beskytte kvarterets beboere og deres interesser, bliver stillet skærpede krav til positive og betryggende initiativer ved ansøgninger om nye eller udvidede nattilladelser i bestemte områder, og 
• at der i alkoholbevillinger til restaurationer med nattilladelse til kl. 05 bliver stillet vilkår om morgenlukning, hvis politiet ud fra generelle eller konkrete ordensmæssige hensyn har vurderet, at et sådant vilkår bør stilles i det pågældende område.

Det kan for den enkelte ansøger umiddelbart være vanskeligere at støtte ret på en praksis, der ikke er nedskrevet, end en praksis, der er beskrevet i restaurationsplanen. Imidlertid er det vigtigt at være opmærksom på, at det afgørende for, om der gælder en administrativ praksis, er, om den pågældende praksis faktisk er indført – ikke om den er nedskrevet. Hvis der i realiteten gælder en bestemt administrativ praksis, vil den derfor være bindende for bevillingsmyndighederne, også selv om den ikke er skrevet ned.

Antallet af enkeltafgørelser er ikke i sig selv er afgørende for, om der er etableret en administrativ praksis. I stedet er det afgørende – uanset antallet af enkeltafgørelser – om det kan lægges til grund, at bevillingsmyndighederne følger eller har besluttet at følge f.eks. et bestemt generelt udgangspunkt ved stillingtagen til sager inden for den pågældende kategori. En administrativ praksis er bindende. Når der gælder en administrativ praksis, skal bevillingsmyndighederne ved behandlingen af den enkelte sag efterleve denne praksis.

Det skyldes bl.a., at det vil være i strid med den almindelige forvaltningsretlige lighedsgrundsætning at tilsidesætte en praksis, hvis en sådan tilsidesættelse ikke er sagligt begrundet. Også hvis der er tale om en administrativ praksis, som en myndighed selv (og ikke en overordnet myndighed) har udviklet, er den derfor bindende. 

Hvordan ændrer man administrativ praksis? En administrativ praksis kan ændres inden for lovens rammer, og bevillingsmyndighederne kan i den forbindelse også selv ændre sin administrative praksis, hvis den hidtidige praksis er fastsat af myndigheden selv.

Er praksis derimod f.eks. fastlagt af kommunalbestyrelsen, vil det også være kommunalbestyrelsen, der skal ændre praksis. Det må i den forbindelse anbefales, at fastlæggelse og ændring af administrativ praksis, der vedrører en mere overordnet styring af restaurationsområdet ud fra bl.a. generelle samfundsmæssige og byplanmæssige hensyn, sker ved indføjelse i restaurationsplanen eller på anden måde ved godkendelse af kommunalbestyrelsen. 

I forbindelse med en eventuel ny praksis må det i alle tilfælde naturligvis i første omgang klarlægges, om der hidtil overhovedet har været en generel praksis i den pågældende sammenhæng, og hvad denne praksis i givet fald mere præcist er gået ud på. Også af den grund kan det som nævnt være hensigtsmæssigt så vidt muligt at sørge for, at en generel praksis f.eks. for forskellige områder i kommunen er beskrevet i offentliggjorte retningslinjer. 

Når der bliver foretaget en praksisændring, vil bevillingsmyndighederne ikke længere være bundet af hidtidig praksis, idet det ved en praksisændring i skærpende retning som anført umiddelbart nedenfor dog er et krav, at den nye praksis er blevet behørigt varslet og offentliggjort. 

Muligheden for at foretage ændringer i administrativ praksis betyder bl.a., at bevillingsmyndighederne – uden at komme i strid med lighedsgrundsætningen – ud fra overvejelser om hensyn, der sagligt kan varetages inden for rammerne af restaurationsloven, fremadrettet kan ændre en eventuel etableret praksis for meddelelse af alkoholbevilling eller nattilladelse. Konsekvensen af dette kan i nogle tilfælde blive, at der bliver skabt en ny eller ændret praksis, der indebærer en skærpelse, sådan at det i visse sammenhænge kan blive vanskeligere i forhold til hidtidig praksis at få en ansøgning imødekommet, eller sådan at der fremover i videre omfang kan blive stillet vilkår i en bevilling eller nattilladelse. 

Der kan i nogle tilfælde være skabt en berettiget forventning om, at en hidtidig administrativ praksis gælder, inden en eventuel ny praksis måtte være varslet og offentliggjort. Hvis det bliver besluttet at skærpe hidtidig praksis i et eller andet omfang, bør dette derfor som udgangspunkt først ske, når der på en offentligt tilgængelig måde er givet et passende varsel om indholdet af den pågældende praksisændring, og en sådan varsling og offentliggørelse kan ligefrem være en betingelse for praksisændringens gyldighed.

I U 2018.3697 H fastslog Højesteret, at en praksisændring skulle varsles og offentliggøres for at være gyldig. Efter offererstatningsloven er det som udgangspunkt en betingelse for at få erstatning, at lovovertrædelsen anmeldes inden for 72 timer, efter den er sket. Efter loven kan tidsfristen fraviges, hvis forholdene taler for det. Erstatningsnævnet ændrede praksis i skærpende retning for, hvornår denne betingelse for at fravige udgangspunktet om anmeldelse inden for 72 timer kunne anses for opfyldt. Højesteret anså Erstatningsnævnets praksisændring for ugyldig af andre grunde. Højesteret udtalte imidlertid, at Erstatningsnævnet under alle omstændigheder ikke i den foreliggende situation ville have været berettiget til at ændre sin praksis uden forudgående varsel. Højesteret lagde bl.a. vægt på, at der var tale om en mangeårig fast praksis, at praksisændringen havde indgribende betydning for borgeren, der søgte om voldsoffererstatning, og at der ikke var tungtvejende grunde til, at praksisændringen skulle ske hurtigt.

Om længden af et varsel gælder generelt, at jo mere indgribende en praksisændring vil være, desto længere tid bør der gå fra den offentliggjorte varsling, indtil den nye og skærpede praksis træder i kraft. Hvis der er tale om en praksisændring, som også berører eksisterende bevillinger eller tilladelser – herunder i forbindelse med ansøgninger om fornyelse – vil dette i den forbindelse i sig selv være et forhold, der taler for et ret langt varsel.

En ændring af praksis kan også bestå i en lempelse i forhold til hidtidig praksis. I modsætning til en skærpet praksis, der som udgangspunkt alene kan indføres fremadrettet, vil en lempeligere praksis også kunne indføres med tilbagevirkende kraft og dermed få betydning for en række allerede afgjorte sager. Imidlertid vil der ikke – heller ikke med henvisning til den almindelige lighedsgrundsætning – være pligt til at lade en mere lempelig praksis omfatte også allerede afgjorte sager. Dette gælder dog ikke, hvis en overordnet instans med bagudrettet virkning måtte underkende Bevillingsnævnets praksis og i stedet pålægge en mere lempelig linje i en bestemt sammenhæng, idet Bevillingsnævnet i så fald som udgangspunkt vil have pligt til af egen drift i relevant omfang også at genoptage allerede afgjorte sager med henblik på at afgøre disse sager på ny efter en mere lempelig praksis.

Hertil kommer, at såfremt kommunalbestyrelsen har vedtaget en praksis f.eks. i forbindelse med vedtagelsen af en restaurationsplan, vil det som udgangspunkt også være kommunalbestyrelsen, der skal vedtage eventuelle praksisændringer. I givet fald bør der foretages en ændring i restaurationsplanen, således at der kan skabes et overblik ved at slå op i restaurationsplanen.

I alle tilfælde vil det i relation til sagsbehandlingen være en fordel, at administrativ praksis er beskrevet i kommunens restaurationsplan, offentliggjorte vejledninger eller lignende offentliggjorte retningslinjer. Sådanne retningslinjer kan også bidrage til at skabe en større forudsigelighed, ligesom det bl.a. i klage- eller retssagssammenhæng vil være nemmere at dokumentere indholdet af og baggrunden for den administrative praksis. Desuden bør det tilstræbes, at beskrivelser af administrativ præcis er så klare og præcise som overhovedet muligt, dels for sikre en tydelig kommunikation over for potentielle ansøgere mv., dels for at modvirke efterfølgende fortolkningstvivl om f.eks. rækkevidden af en praksisændring.

Når der eksisterer en administrativ praksis, vil indholdet af denne praksis være udtryk for noget generelt og dermed normalt afspejle, hvad der som udgangspunkt skal gælde.
Bevillingsmyndighederne skal imidlertid altid foretage en individuel sagsbehandling, og det indebærer bl.a., at der skal være opmærksomhed rettet mod, om der i den enkelte sag indgår konkrete omstændigheder, der bør føre til at fravige udgangspunktet i administrativ praksis. Det kan dreje sig både om konkrete omstændigheder, som bevillingsmyndighederne selv bliver opmærksom på, eller om konkrete omstændigheder, som en ansøger har peget på, og som muligvis vil kunne tale for en fravigelse.

Da bevillingsmyndighederne efter loven er tillagt en bred skønsmæssig mulighed for at afveje forskellige hensyn over for hinanden, vil særlige konkrete omstændigheder i den enkelte sag ikke nødvendigvis føre til, at udgangspunktet i den foreliggende administrative praksis bør fraviges. Det afgørende er derfor i første række, at bevillingsmyndighederne sørger for at overveje, om særlige konkrete omstændigheder bør begrunde en fravigelse af administrativ praksis i den pågældende sag. 

I en række tilfælde vil disse overvejelser herefter føre til, at der ikke er grundlag – eller tilstrækkeligt grundlag – for at fravige praksis på området. Der kan imidlertid være tilfælde, hvor de konkrete omstændigheder i en sag må føre til fravigelse af almindelig administrativ praksis i den pågældende sammenhæng. Mere overordnet vil det især være tilfældet, hvor det ud fra omstændighederne i sagen vil savne en tilstrækkelig saglig begrundelse og/eller være uforholdsmæssigt indgribende over for vedkommende at følge almindelig praksis. Der vil derfor bl.a. ikke kunne fastsættes en ufravigelig regel om, at antallet af restaurationer med alkoholbevilling i et område har nået et mætningspunkt, og der kan heller ikke fastsættes en ufravigelig administrativ retningslinje om, at der i et område kun vil kunne gives et bestemt antal nattilladelser.

Der er således pligt til at foretage en konkret vurdering. Som eksempel kan man forestille sig, at der bliver ansøgt om alkoholbevilling i et område, hvor der ud fra bl.a. byplanmæssige hensyn gælder en administrativ praksis om som udgangspunkt ikke at give alkoholbevillinger til nyetablering af restaurationer. Hvis ansøgningen er knyttet til en lokalitet, der er atypisk i forhold til hensynet bag denne praksis – f.eks. fordi stedet ligger i en vis afstand til beboelse, og ansøgningen angår etablering af en dagrestauration i et butiksområde mv. – er der pligt til at overveje, om disse konkrete omstændigheder kan føre til at fravige det omtalte udgangspunkt. Hvis disse overvejelser fører til, at der ikke er tilstrækkeligt sagligt grundlag for at meddele et afslag, bør administrativ praksis fraviges i det konkrete tilfælde. Der er ikke noget til hinder for, at bevillingsmyndighederne fastsætter saglige hovedregler (udgangspunkter) eller prioriteringsregler, når blot bevillingsmyndighederne i hvert enkelt tilfælde overvejer, om hovedreglen skal fraviges. 

I U 2021.1421 H vurderede Højesteret, at en kommune havde tilsidesat sin forpligtelse til at foretage et pligtmæssigt skøn. Kommunen havde påkrævet et administrationsgebyr vedrørende erhvervsaffald hos en virksomhed med én ansat, som blev drevet fra ejerens bopæl. Ejeren søgte om fritagelse for gebyret, men fik afslag efter en absolut udformet intern regel. Højesterets flertal vurderede, at de relevante regler i miljøbeskyttelsesloven og affaldsbekendtgørelsen indebar en pligt til at foretage en konkret og individuel vurdering af, om der var grundlag for at fritage en virksomhed fra at betale affaldsgebyr. Højesteret vurderede samtidig, at kommunen burde have truffet afgørelse om at fritage virksomheden fra at betale gebyret. 

At grundsætningen om skøn under regel lever i bedste velgående og er fortsat er en grundsætning, som skal iagttages, følger også af ombudsmandens udtalelse gengivet i FOB 2021-20 om en kommunes afslag på at række et skadesløsbrev ned i prioritet efter grundskyldslåneloven. Kommunen afslog en ansøgning om at rykke skadesløsbrevet og henviste til, at kommunen i 2009 havde truffet en generel beslutning om aldrig at meddele rykningstilsagn efter den pågældende bestemmelse. Ombudsmanden kunne ikke kritisere, at kommunen ikke gav rykningstilsagn i en sag som borgerens, hvor formålet med at opnå rykningstilsagn udelukkende var at optage et nyt realkreditlån med en lavere rente. Derimod vurderede ombudsmanden, at det ikke var korrekt helt at afskære skønnet alene med henvisning til den opstillede interne beslutning.

I forbindelse med fastlæggelsen af en administrativ praksis kan det i visse tilfælde være generelt beskrevet, under hvilke omstændigheder denne praksis bør fraviges. Hvis det er tilfældet, kan der altså siges desuden at gælde en administrativ praksis for fravigelse af den almindelige praksis. Også i disse tilfælde skal det imidlertid i den enkelte sag påses, om der foreligger særlige konkrete omstændigheder, der bør føre til et andet resultat end, hvad der ellers vil følge af praksis, herunder for fravigelse af almindelig praksis.

3.7. Vilkår

Både i en alkoholbevilling og en nattilladelse vil der være adgang til at opstille vilkår. Imidlertid er der ikke tale om en fri adgang, og fastsættelse af vilkår skal således ske under iagttagelse af bl.a. en række almindelige forvaltningsretlige principper.

Det indebærer, at et vilkår alene kan fastsættes, hvis det sker for at varetage hensyn, der må anses for saglige i den pågældende sammenhæng.

Vilkår skal desuden været egnet til at tilgodese det bagvedliggende formål med det enkelte vilkår, og det almindelige proportionalitetsprincip indebærer også, at et vilkår ikke må have et videregående indhold end, hvad der er nødvendigt for at tilgodese det pågældende formål. 

Højesteret fastslog i U 2009.977/2 H, at en kommune også uden udtrykkelig lovhjemmel havde været berettiget til at betinge alkoholbevillinger og nattilladelser til en restauratør af, at de pågældende restaurationer holdt lukket i den almindelige åbningstid. 

I U 2016.3169 Ø vurderede landsretten, at det var sagligt at stille vilkår over for en restauration om, at unge under 18 år ikke måtte opholde sig på et diskotek efter kl. 23.00. At et andet spillested ikke var blevet pålagt samme vilkår i forbindelse med fornyelse af dette spillesteds nattilladelse kunne ikke føre til en anden vurdering.
    
Højesteret har i U 2024.65 H i en sag inden for strafferetsplejen om brud på tavshedspligten taget stilling til muligheden for at fastsætte vilkår for forsvareres håndtering og opbevaringen af materiale. Spørgsmålet var, om forsvarerne på ulovbestemt grundlag kunne pålægges at håndtere og opbevare sagens dokumenter i overensstemmelse med sikkerhedscirkulæret. Højesteret fandt, at retten i stedet for at nægte at udlevere kopi af sagens dokumenter i tilfælde, hvor der er grundlag for at fravige reglerne om forsvarets adgang til aktindsigt i sagens materiale, kan fastsætte sagligt begrundede vilkår for udlevering af kopi heraf. Uanset, at kendelsen er afsagt som led i en straffesag, er den et væsentligt bidrag til forståelsen af retstilstanden inden for den forvaltningsretlige bibestemmelseslære.  

Hvis der for eksempel er anledning til at fastsætte vilkår om støjdæmpende foranstaltninger, som følge af at en restauration med nattilladelse ligger i nærheden af beboelse, må der ikke opstilles et vilkår, der kræver meget omfattende investeringer i form af f.eks. ombygning, hvis der kan opstilles et mindre omkostningskrævende vilkår om andre foranstaltninger, der må anses for tilstrækkelige. Bevillingsmyndighederne har i den forbindelse pligt til at overveje sådanne mindre byrdefulde alternativer, også selv om ansøgeren ikke selv har anvist dem.

Hvis ansøgeren over for bevillingsmyndighederne selv peger på forskellige tiltag, som kan modvirke f.eks. mulige problemer med voldsepisoder eller anden uro eller med støjproblemer, og som ansøgeren er indstillet på at iværksætte eller måske allerede har iværksat, vil dette ikke i sig selv være tilstrækkeligt til at gøre disse tiltag til vilkår i en bevilling eller nattilladelse. Det sidste kræver, at bevillingsmyndighederne har vurderet, at der er det nødvendige grundlag for at opstille et bindende vilkår, og begrundelsen for et vilkår vil derfor heller ikke kunne være, at ansøgeren har tilkendegivet frivilligt at ville gennemføre det pågældende tiltag. 

I nogle sammenhænge kan det være nærliggende at anvende mere standardiserede vilkår, og der er i den forbindelse ikke noget til hinder for at have en praksis for at opstille faste vilkår. Imidlertid skal der også ved vilkårsfastsættelse altid være plads til en konkret vurdering, og en praksis, hvorved der standardmæssigt bliver fastsat bestemte vilkår i nogle alkoholbevillinger og nattilladelser, vil derfor alene kunne være et udgangspunkt, sådan at der i den enkelte sag er pligt til at påse, om særlige konkrete forhold taler for at fravige dette udgangspunkt.  

3.8. Tilbagekaldelse

Tilbagekaldelse af en eksisterende næringsret kræver helt særlige og tungtvejende grund. Både tilbagekaldelse af en alkoholbevilling, der er særligt reguleret i restaurationslovens § 19, og tilbagekaldelse af en nattilladelse vil derfor kun være relevant at overveje i ret få tilfælde.

Hvis der imidlertid foreligger tilstrækkeligt tungtvejende hensyn, kan dette efter omstændighederne føre til tilbagekaldelse, navnlig hvis der er sket grov eller gentagen overtrædelse af vilkår i en bevilling eller nattilladelse, herunder hvis der i første omgang er blevet indsat vilkår i en eksisterende bevilling eller nattilladelse for herigennem at afhjælpe omfattende problemer i forhold til restaurationen.

Hvis der for eksempel er omfattende problemer med uro og støj i nattetimerne i forhold til en restauration, bør man i første omgang overveje, om det vil være tilstrækkeligt at fastsætte yderligere vilkår, der har til formål at afbøde problemerne, i stedet for straks at skride til fuldstændig tilbagekaldelse af nattilladelsen. Medmindre der foreligger helt særlige forhold, må det således anses for unødigt indgribende at gå direkte til fuldstændig tilbagekaldelse, inden man har søgt at afhjælpe problemerne på anden måde ved at fastsætte nye, egnede vilkår.

Er der tale om eventuelt at tilbagekalde en alkoholbevilling, fremgår det udtrykkeligt af restaurationslovens § 19, at dette kræver grov eller gentagen overtrædelse af vilkår eller af loven, eller at der er særlig grund til at antage, at vedkommende ikke vil eller kan drive restaurationen på forsvarlig måde. 

Fastsættelse af nye, bebyrdende vilkår skal altid anses for en afgørelse, der har karakter af en delvis tilbagekaldelse i en eksisterende bevilling eller nattilladelse. I lyset af bl.a. det almindelige proportionalitetsprincip skal der derfor i det enkelte tilfælde foretages en afvejning af de hensyn, der taler for at fastsætte et sådant vilkår, over for intensiteten af det indgreb i en eksisterende bevilling eller nattilladelse, som vilkåret vil udgøre. Desuden skal det indgå i denne vurdering, om det vil kunne være tilstrækkeligt at fastsætte andre, mindre indgribende vilkår.

Herudover skal man være opmærksom på, at det i nogle tilfælde kan få en vis betydning, om der er tale om eventuelt helt eller delvist at tilbagekalde en tidsbegrænset afgørelse. Indehaveren af en alkoholbevilling eller en nattilladelse, der er tidsbegrænset, kan således have en særlig forventning om, at bevillingen eller tilladelsen vil stå ved magt frem til tidsbegrænsningens udløb, sådan at adgangen til at tilbagekalde alt andet lige kan være snævrere, hvis de hensyn, der taler for tilbagekaldelse, ikke angår væsentlige konkrete problemer med restaurationen.

Hvis der for eksempel i nattetimerne for omkringværende beboere er opstået meget væsentlige ulemper, der er direkte knyttet til den pågældende restauration, og der er tale om et område, der ellers kunne forventes at være mere stille og roligt, kan en nattilladelse som udgangspunkt tilbagekaldes. 
 
U 1993.835 H angik gyldigheden af en afgørelse om at tilbagekalde en natbevilling over for restaurationen Jack O’Lantern, som indtil afgørelsestidspunktet havde haft tilladelse til at holde åbent til kl. 05 alle ugens dage. Ved afgørelsen, der var foranlediget af et større antal klager fra kvarterets beboere, blev nattilladelsen indskrænket til at gælde til kl. 02 alle ugens dage. Højesteret vurderede, at tilbagekaldelsen var gyldig og lagde vægt på, at det område, hvori restaurationen var beliggende, tidligere havde været stille og roligt, men at driften af den pågældende restauration havde påført kvarterets beboere meget væsentlige ulemper navnlig i form af nattestøj på gaden, hærværk på beboernes ejendomme og biler, urinering mv. samt forekomst af knuste flasker. Det var ikke afgørende, at ulemperne efter det oplyste ikke havde kunnet hindres af restauratøren, og at der ikke var nogen oplysninger om, at han skulle have tilsidesat de pligter, der har påhvilet ham som restauratør.

Imidlertid bør det overvejes i første omgang alene at stille vilkår, der kan være egnet til at imødegå en række af ulemperne – og så efter en vis periode skride til en tilbagekaldelse, hvis disse vilkår ikke har haft den fornødne effekt. I helt særlige tilfælde, hvor der foreligger særdeles omfattende problemer med restaurationen, kan konkrete ordensmæssige hensyn imidlertid begrunde, at en eksisterende nattilladelse bliver tilbagekaldt uden først at forsøge at løse problemerne på en anden og mindre indgribende måde. Udgangspunktet vil dog som nævnt være, at problemerne først skal søges løst ved f.eks. fastsættelse af yderligere vilkår, inden det kan komme på tale at tilbagekalde tilladelsen.

Også generelle byplanmæssige eller generelle ordensmæssige hensyn kan begrunde, at en nattilladelse bliver tilbagekaldt, eller at tilladelsen bliver delvist tilbagekaldt, sådan at tilladelsen bliver ændret f.eks. fra en 05-tilladelse til en 02-tilladelse. Ikke mindst i lyset af, at der i så fald sker et indgreb i en eksisterende nattilladelse ud fra hensyn, der er uden specifik tilknytning til den pågældende restaurant, bør der gives et betydeligt varsel, der afhængigt af styrken af de hensyn, der begrunder indgrebet, bør være i størrelsesordenen mindst 1-2 år. I vurderingen heraf må også indgå, f.eks. hvilke konkrete investeringer tilladelsesindehaveren har foretaget ud fra en forventning om at have den sene nattilladelse. Er der tale om en tidsbegrænset nattilladelse, der udløber inden for nogle relativt få år, taler et forventningshensyn til indehaveren for ikke at foretage tilbagekaldelse, men i stedet afvente at tilladelsen løber ud.

Om betydningen af et indretningshensyn til ansøgeren, hvis der bliver ansøgt om fornyelse ved tilladelsens udløb. Er en alkoholbevilling givet for et tidsrum på 8 år, og kommunen efter 5 år som led i en fremtidig byplanlægning beslutter, at der fremover som udgangspunkt ikke skal være et restaurations- og natteliv i det pågældende område, vil hensynet til bevillingshaverens forventning om kunne beholde bevillingen i 8 år tale for, at bevillingen ikke bliver tilbagekaldt, men at man i stedet afventer, at bevillingen udløber 3 år senere. 

Bevillingsmyndighederne kan bl.a. af informative grunde vælge i en alkoholbevilling og en nattilladelse at tage forbehold om adgangen til tilbagekaldelse. Et forbehold vil imidlertid ikke give mulighed for at tilbagekalde i videre omfang end, hvad følger af loven, i det omfang der heri er en udtrykkelig regulering af dette spørgsmål, og et forbehold vil heller ikke i øvrigt udvide adgangen til efterfølgende tilbagekaldelse, medmindre der er tale om et specifikt forbehold, der er begrundet i konkrete omstændigheder i den pågældende sammenhæng.

Bliver der for eksempel i en nattilladelse taget et almindeligt forbehold om, at tilladelsen kan tilbagekaldes, hvis der kommer et væsentligt antal af naboklager over støj mv., vil dette ikke kunne få selvstændig betydning ved en senere vurdering af muligheden for at tilbagekalde. Hvis der efterfølgende bliver indgivet en række naboklager, må der således – på samme måde som hvis der ikke var taget et sådant almindeligt forbehold – for det første foretages den fornødne faktiske oplysning af sagen med henblik på at kunne afgøre, om der er et dokumenterbart grundlag for at antage, at der er et for højt støjniveau, og i bekræftende fald må der for det andet i overensstemmelse med det ovenfor anførte foretages en afvejning af de hensyn, der taler for tilbagekaldelse, over for de hensyn, der taler for, at vedkommende kan beholde nattilladelsen – eventuelt med yderligere vilkår om støjdæmpende foranstaltninger.

Hvis der i en nattilladelse, der er gjort tidsbegrænset til 4 år på grund af planer om til den tid at indlede ny byudvikling i det pågældende område, bliver taget forbehold om, at nattilladelsen kan blive tilbagekaldt allerede efter 3 år med et forudgående varsel på 6 måneder i tilfælde af, at de pågældende byudviklingsplaner bliver fremskyndet, vil et sådant specifikt og konkret begrundet forbehold kunne få selvstændig betydning. Forbeholdet vil i givet fald samtidig i sig selv kunne tale for, at der vil kunne ske tilbagekaldelse som angivet i forbeholdet, hvis de nævnte planer bliver fremskyndet. Dog skal der også her på tidspunktet for en eventuel tilbagekaldelse foretages en samlet afvejning, hvor andre relevante hensyn bliver medinddraget.  

3.9. Sagsbehandlingskrav

Bevillingsmyndighedernes beslutning om at give en alkoholbevilling eller en nattilladelse eller meddele afslag er en afgørelse i forvaltningslovens forstand. For så vidt angår nattilladelser, gælder det i medfør af ombudsmandens praksis også tilfælde, hvor politiet i medfør af restaurationslovens § 28, stk. 4, nægter at give samtykke til, at en nattilladelse gives⁹.  Det forhold, at bevillingsmyndighederne træffer en afgørelse, indebærer, at forvaltningslovens regler om bl.a. partshøring, begrundelse og klagevejledning finder anvendelse.

Det er et grundlæggende princip i forvaltningsretten, at en forvaltningsmyndighed selv skal fremskaffe de oplysninger, som er nødvendige for, at myndigheden kan træffe en lovlig og rigtig afgørelse i den enkelte sag. Undersøgelsesprincippet er et af de vigtigste principper i forvaltningsretten, og det er derfor også vigtigt, at bevillingsmyndighederne har betydelig fokus på opfyldelsen af dette princip i forbindelse med sagsbehandlingen. 

Opfyldelsen af undersøgelsesprincippet kan eventuelt ske ved, at forvaltningsmyndigheden sørger for, at private – navnlig sagens parter – medvirker til at fremskaffe oplysningerne.

Folketingets Ombudsmand har f.eks. i sin praksis beskrevet indholdet af undersøgelsesforpligtelsen på følgende måde: ”I den offentlige forvaltning gælder et official- eller undersøgelsesprincip som indebærer at forvaltningen har ansvaret for at de fornødne oplysninger til afgørelse af en foreliggende sag er tilvejebragt, samt at forvaltningen har pligt til at kontrollere at de oplysninger der indgår i oplysningsgrundlaget, er korrekte.”¹⁰ 

Der kan ikke opstilles nogen almindelig regel om, hvilke oplysninger og undersøgelser der er nødvendige for at træffe afgørelse i en sag. Dette afhænger helt af, hvilke faktiske omstændigheder der har eller kan have betydning i forhold til den lovbestemmelse, som afgørelsen skal baseres på. 

Bevillingsmyndighederne er derfor allerede sideløbende med sagens oplysning forpligtet til at tage stilling til retsgrundlaget. Det er nødvendigt at finde ud af, hvilke oplysninger der er nødvendige for, at man kan være sikker på, at man i den konkrete sag træffer en lovlig og rigtig afgørelse. 

Undersøgelsesprincippet er en såkaldt garantiforskrift, det vil sige en forskrift, som skal være med til at sikre (garantere), at myndigheden træffer en korrekt afgørelse. Det indebærer, at en afgørelse som udgangspunkt er ugyldig, hvis sagen ikke er tilstrækkelig oplyst mv. Dette gælder dog ikke, i det omfang myndigheden kan godtgøre, at en eventuel mangel i den konkrete sag i forhold til sagens oplysning ikke har haft betydning for afgørelsens udfald. 

Det fremgår af forvaltningslovens § 19, stk. 1, at hvis en part ikke kan antages at være bekendt med, at myndigheden er i besiddelse af bestemte oplysninger om en sags faktiske grundlag, som er til ugunst for parten, må der ikke træffes afgørelse, før myndigheden har gjort parten bekendt med oplysningerne og givet parten mulighed for at komme med en udtalelse. 

Der gælder en formodning for, at en part ikke har kendskab til, at en bestemt oplysning indgår i afgørelsesgrundlaget for en sag, medmindre parten selv har givet oplysningen til brug for behandlingen af den pågældende sag. 

Oplysninger, som bevillingsmyndighederne kan have pligt til at partshøre en ansøger over, omfatter – for så vidt angår Københavns Kommunes bevillingsnævn – bl.a.:

• Oplysninger og bemærkninger fra politiet, f.eks. om hvorvidt der er ordensmæssige eller dermed sammenhængende forhold, som kan have betydning for, om der skal meddeles alkoholbevilling eller nattilladelse.
• Oplysninger eller bemærkninger fra Område for Miljø og Byliv, f.eks. om hvorvidt en restauration overholder restaurationsforskriftens grænseværdier for støj.
• Oplysninger om, at ansøgningen ligger i et område, hvor der gælder en særlig praksis som f.eks. i Middelalderbyen i København, hvor der siden december 2018 har været udmeldt et klart udgangspunkt om stop for nye nattilladelser.  
• Oplysninger fra Google Maps, herunder oplysninger om andre restaurationer, der befinder sig i umiddelbar nærhed til den ansøgte restauration. 
• Oplysninger fra nattelivsrapporter udarbejdet for bestemte områder, i det omfang disse er blevet tillagt betydning ved Bevillingsnævnets vurdering.

Partshøringspligten er en såkaldt garantiforskrift, det vil sige en forskrift, som skal være med til at sikre (garantere), at myndigheden træffer en korrekt afgørelse. Det indebærer, at en afgørelse som udgangspunkt er ugyldig, hvis ikke der er foretaget korrekt partshøring. Dette gælder dog ikke, i det omfang myndigheden kan godtgøre, at en eventuel partshøringsmangel i den konkrete sag ikke har haft betydning for afgørelsens udfald. 

Bevillingsmyndighederne skal også overholde forvaltningslovens begrundelseskrav, når der træffes afgørelse om alkoholbevillinger eller nattilladelser. 

Begrænser eller betinger bevillingsmyndighederne en alkoholbevilling eller en nattilladelse, er det ensbetydende med, at ansøgeren ikke kan anses for at have fået fuldt ud medhold i sin ansøgning i forvaltningslovens § 22 og 23, stk. 1’s forstand. Det indebærer, at ansøgeren har krav på en skriftlig begrundelse, der opfylder kravene i forvaltningslovens § 24. 

Forvaltningslovens § 24 indebærer i sager om alkoholbevilling og nattilladelse, hvor bevillingsmyndighederne udøver et administrativt skøn, at begrundelsen skal omfatte: 

• En henvisning til de retsregler, i henhold til hvilke afgørelsen er truffet. 
• En angivelse af de hovedhensyn, der har været bestemmende for afgørelsen. 
• Om fornødent en kort redegørelse for de faktiske omstændigheder, som er blevet tillagt væsentlig betydning.

Herudover indebærer forvaltningslovens begrundelseskrav efter praksis også en forpligtelse for myndigheden til at forholde sig til relevante partsanbringender, det vil sige ”partsanbringender, som ikke umiddelbart kan afvises som uvæsentlige eller irrelevante”.

Denne forpligtelse er fastslået og udviklet i ombudsmandspraksis. I FOB 2015-61 klagede et revisionsselskab til Skatteankestyrelsen over en afgørelse om omkostningsgodtgørelse, som afviste klagen. Ombudsmanden udtalte bl.a., at en begrundelse i en vis udstrækning skal forholde sig til de anbringender, som parten i sagen har gjort gældende, og som ikke umiddelbart kan afvises som uvæsentlige eller irrelevante. Det samme princip er bl.a. gentaget i sagen gengivet i FOB 2018.10 om en egen driftundersøgelse af 30 sager i SKAT. 

Begrundelseskravet er ligesom forpligtelsen til at partshøre en garantiforskrift. En mangelfuld begrundelse medfører dermed som udgangspunkt afgørelsens ugyldighed. Udgangspunktet fraviges, hvis bevillingsmyndighederne kan sandsynliggøre, at begrundelsesmanglen ikke har haft betydning for afgørelsens udfald.

I det omfang en afgørelse om at give alkoholbevilling eller nattilladelse ikke giver ansøgeren fuldt ud medhold, er bevillingsmyndighederne forpligtet til at give en klagevejledning. Klagevejledningen skal efter forvaltningslovens § 25, stk. 1, oplyse om klageinstansen, om fremgangsmåden, der skal følges i forbindelse med klagen, samt om tidsfristen for at klage.

En klage skal efter restaurationslovens § 10, stk. 4, være modtaget senest 4 uger efter, at afgørelsen er meddelt den pågældende, og skal indeholde oplysningen om adgangen til at indbringe afgørelsen for klageudvalget samt om tidsfristen for at klage.

En tilsidesættelse af pligten til at give klagevejledning kan ikke medføre, at afgørelsen bliver ugyldig. En tilsidesættelse af pligten til at klagevejlede kan derimod medføre, at klagefristen først begynder at løbe fra det tidspunkt, hvor klagevejledningen gives.

⁹ FOB 2005.195.

¹⁰ F.eks. i FOB 2011-2101.

4. Arbejdet med compliance ved brug af vejledninger, administrationsgrundlag eller andre tiltag 

Københavns Kommune har oplyst, at vejledningen om alkoholbevillinger og nattilladelser bidrager til at skabe en større kvalitet i de afgørelser, der træffes. Københavns Kommune har samtidig oplyst, at vejledningen er ét blandt flere væsentlige værktøjer for kommunen til at sikre compliance for forvaltningen. 

Arbejdet med at sikre compliance er selvfølgelig ikke gjort med vejledningen. Som det også fremgår af vejledningen, er der tale om et ”levende dokument”, som skal ajourføres i takt med, at det faktiske eller retlige grundlag, som Bevillingsnævnet i Københavns Kommune arbejder ud fra, ændrer sig. Det kan f.eks. være som følge af ændringer af restaurationsplanen eller som følge af regel- eller praksisændringer. Herudover vil der løbende være et arbejde med at sikre, at kendskabet til vejledningen og retningslinjerne heri opretholdes.

Allerede i Festskriftet Forvaltningsloven 25 år¹¹ fremførte vi som tese, at en rigtig og hensigtsmæssig anvendelse af bestemmelserne i forvaltningsloven sammen med de forvaltningsretlige krav i øvrigt kan muliggøre en betydelig mere effektiv forvaltning. Vi påviste også, at det administrationsgrundlag, som vi har udarbejdet på et andet masseforvaltningsområde, parkeringsområdet, og det fokus på de forvaltningsretlige krav, som dette arbejde havde ført med sig, havde medført en betydelig mere effektiv forvaltning, hvor der generelt blev lavet færre fejl på et område, hvor der tidligere var fejl i et stort antal sager. 

Parkeringsområdet er ligesom restaurationslovsområdet et retsområde, hvor praksis i vidt omfang hviler på retskilder, herunder på fogedretskendelser og ombudsmandsudtalelser, som er utrykte. Denne praksis er omtalt i Administrationsgrundlaget på parkeringsområdet, som vi har udarbejdet i samarbejde med Københavns Kommune, og som anvendes af størstedelen af landets kommuner. Som et nyligt eksempel på værdien af den vidensindsamling, der løbende er sket som følge af administrationsgrundlaget, kan nævnes en af Fogedretten i Lyngby afsagt kendelse den 27. oktober 2023. Kendelsen udtrykker efter vores vurdering en klart forkert retsopfattelse. Ved et opslag i administrationsgrundlaget kunne det konstateres, at Folketingets Ombudsmand i en utrykt udtalelse i 2008 havde udtrykt den modsatte retsopfattelse af det, som fogedretten var nået frem til. Denne ombudsmandsudtalelse, som så vidt ses er den eneste gang, der er praksis er taget stilling til sagens spørgsmål, var næppe blevet fundet frem, hvis ikke det var for administrationsgrundlaget.  

I Festskrift til Karsten Revsbech fra 2020¹² har vi også beskrevet, hvordan brugen af skriftlig vejledning i form af en vejledning eller et administrationsgrundlag kan medvirke til en mere effektiv sagsbehandling og samtidig være et værktøj til bedre regelefterlevelse.

En vejledning, et administrationsgrundlag eller lignende er ikke nødvendigvis et rigtigt middel til at sikre compliance for alle forvaltninger. Det beror på den pågældende forvaltnings behov, hvilke tiltag der er relevante og nødvendige. Sikkert er det imidlertid, at man som ansvarlig forvaltning er nødt til at tage compliance alvorligt og overveje, hvilke risici den pågældende forvaltning står over for. Som det forhåbentligt er kommet til udtryk i denne gennemgang, spiller de forvaltningsretlige regler og grundsætninger i den sammenhæng fortsat en helt grundlæggende rolle.

¹¹ Jens-Christian Bülow m.fl. (red.): Forvaltningsloven 25 år, 2012, side 313 ff. Anders Valentiner-Branth: Forvaltningsloven kan bidrage til en mere effektiv forvaltning – også efter 25 år.

¹² Michael Hansen Jensen m.fl. (red.): Festskrift til Karsten Revsbech, 2020, side 460 ff.